【主要负责人解读】休宁县司法局党组成员、副局长王振松同志对国务院《重大行政决策程序暂行条例》的解读

2019年4月20日，国务院原总理李克强签署国务院令，公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），自2019年9月1日起施行。

　《条例》制定背景

党中央、国务院高度重视科学民主依法决策。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。

　　近年来，很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的文件，科学民主依法决策水平在一定程度上得到提升。但实践中，仍有不少问题需要进一步规范：一些地方决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题较为突出；一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件，导致项目无法落地或者匆匆下马。

　　这些问题严重损害政府公信力，有损营商环境，影响改革推进和经济社会发展。为进一步提高重大行政决策质量和效率，有必要制定一部规范重大行政决策程序的行政法规。

　《条例》制定的总体思路

《条例》在制定思路上主要把握了以下几点：

　　一是坚持党的领导。明确要求重大行政决策应当坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，要求重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。

　　二是坚持科学民主依法决策。将科学民主依法决策的要求贯穿于形成决策草案、审查决定、决策执行与调整等决策全过程，通过规范决策过程来提高决策质量和效率。

　　三是坚持问题导向，注重制度设计与当前客观实际、法治政府建设进程相适应。对社会普遍期待、绝大多数地方有条件做到的，提出明确规范；对现阶段难以做到或者只有少数地方能做到的，鼓励有条件的地方探索实践、逐步推广；对需要“因地制宜”“因事制宜”的事项、程序，为各地方自主决策或者相关领域专门立法留有余地。

　　《条例》规定了重大行政决策的事项范围

　　答：考虑到各地区发展不平衡，地方各级政府决策的影响面和侧重点各有不同，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准、范围并不现实，《条例》借鉴地方实践经验，按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性、提高透明度的原则，通过“列举+排除”框定重大行政决策事项的范围，允许决策机关结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布并根据实际变化调整。

　　列举的事项包括：（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。同时，明确排除了3类事项，分别是财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策，突发事件应急处置决策。

　　《条例》规范了重大行政决策的程序　　重大行政决策的作出程序是《条例》规范的主要内容，集中体现了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序要求。

　　一是规范决策草案的形成过程，主要规定了公众参与、专家论证和风险评估程序。规定除依法不予公开的外，应当充分听取公众意见；专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证；决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。

　　二是明确合法性审查为必经程序。规定决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论；明确送请审查需要的材料、时间和合法性审查的内容；要求负责合法性审查的部门及时提出合法性审查意见并对意见负责，决策承办单位根据意见进行必要调整或者补充。

　　三是明确集体讨论决定为必经程序。规定决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论；在坚持行政首长负责制的同时，要求行政首长末位发言，拟作决定与多数人意见不一致时应当说明理由；集体讨论决定情况应当如实记录并与责任追究挂钩。

《条例》对增强公众参与的实效作了规定

　  公众参与程序直接体现了民主决策。为增强重大行政决策中的公众参与实效，《条例》作出了以下规定：

　　一是在听取意见的方式和对象上，规定可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，并且要求应当采取便于公众参与的方式听取意见。同时，对涉及特定群体利益的决策事项，要求决策承办单位与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。

　　二是在具体的程序要求上，对向社会公开征求意见和召开听证会这两种方式的程序要求作出具体规定，如要求公布决策草案及其说明等材料，要求明确提出意见的方式和期限或者听证时间、地点等信息。

　　三是在公众意见的研究处理上，规定决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，完善决策草案。

　　《条例》对风险评估作出了规定

　　答：防控决策风险，必须充分发挥风险评估的作用。《条例》主要从以下三个方面进行规范：一是在风险评估的方式方法上，要求运用多种方式、科学方法，充分听取有关部门意见，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。二是在风险评估的成果形式上，要求开展风险评估应当形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。三是在风险评估结果运用上，要求把风险评估的结果作为重大行政决策的重要依据。

《条例》规范了重大行政决策的调整程序　　

针对“新官不理旧账”“朝令夕改”等突出问题，《条例》在建立健全决策执行中的问题反馈机制和决策后评估制度基础上，严格规范决策调整程序。《条例》规定，依法作出的重大行政决策未经法定程序不得随意变更或者停止执行，需要作出重大调整的，应当履行相关法定程序。

《安徽省重大行政决策程序规定》解读

 《安徽省重大行政决策程序规定》已经2020年12月22日省人民政府第125次常务会议审议通过，2020年12月30日原省长李国英签发省人民政府令第300号公布，自2021年3月1日施行。现就有关情况解读如下：

一、《规定》制定的必要性

一是落实中央健全依法决策机制部署的重要举措。党的十八届四中全会把健全依法决策机制作为深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要内容。2019年4月，国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），要求各省（区、市）制定本行政区域重大行政决策程序的具体制度。

二是规范重大行政决策程序的现实需要。近年来，我省各级政府及其部门积极完善科学、民主、依法决策机制，决策能力和水平不断提升，但也存在一些突出问题，比如公众参与实效不明显、专家论证质量不够高、决策风险防范有待加强、公平竞争审查缺少法律法规依据等，一定程度上影响了决策质量和效率的提升，迫切需要进一步完善重大行政决策程序制度。

三是推进我省决策程序制度建设法制化的题中之义。近年来，我省积极开展重大行政决策程序相关制度建设，省政府相继出台了重大行政决策公众参与、风险评估、公平竞争审查、合法性审查等一系列制度规范，各级政府及其部门在解决突出问题的实践中也积累了不少行之有效的经验，有必要将相关制度成果和实践经验法制化，为规范重大行政决策程序提供更加坚实的法治保障。

二、《规定》的起草过程

2020年4月，《规定》被列为省政府《2020年规章制定计划》5件“实施类项目”之一，由省司法厅负责起草。省司法厅为此专门成立了领导小组和起草小组，开展书面调研，梳理立法需求，听取省政协委员立法建议，并委托安徽财经大学和马鞍山市司法局分别起草文稿。在此基础上，起草小组研究形成了征求意见稿，书面征求了各市政府和省直有关部门的意见，公开征求了社会公众意见，组织召开了部门征求意见座谈会和专家论证会，并赴滁州、明光等地开展了立法调研，充分了解基层立法需求。经反复研究，形成了《规定（草案）》。经省政府第125次常务会议审议通过，原省长李国英于2020年12月30日签署省人民政府令第300号公布了《规定》。

三、《规定》的主要内容

《规定》共11章、54条，结合我省实际就落实《条例》进行了30余处细化或补充。主要体现在以下方面：

一是完善公众参与机制。一是明确应当公开征求意见、听证、民意调查的决策事项，二是细化公开征求意见的渠道和途径，三是补充规定遴选听证参加人的具体方式，四是完善公众意见处理方法，建立公众意见采纳情况反馈机制。（第十二条至第十七条）

二是提高专家论证质量。设定了决策咨询论证专家库入库专家、专业机构的基本条件，细化提出了参与论证的专家数量。对专家和专业机构的论证意见，决策承办单位应当归类整理、研究论证，充分采纳合理意见，并探索建立专家论证意见反馈机制。（第二十条至第二十三条）

三是拓宽风险评估事项范围。将制定或调整事关公共利益、社会公众切身利益的重大公共政策和重要改革方案等事项，明确纳入应当进行风险评估的事项范围，以有效防范决策风险，维护国家利益、社会公共利益和公民、法人、其他组织的合法权益。（第二十四条）

四是健全公平竞争审查机制。补充规定了公平竞争审查事项、审查方式和审查内容以及审查结果的处理等，将公平竞争审查的实践经验法制化。（第二十七条至第三十条）

五是建立决策容错机制。深入贯彻落实中央关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见及我省实施意见，借鉴上海市做法，对按照规定决策的探索性改革事项，未能实现预期目标，但有关单位和个人依照规定程序决策、执行，且尽职尽责、未牟取私利的，不作负面评价，依法免除或者减轻相关责任。（第五十二条）

我县贯彻落实《条例》《规定》的情况

为贯彻落实上述《条例》《规定》的精神，我县制定了《休宁县重大行政决策程序合法性审查程序规定》，并经县政府第七十六次常务会审议通过，2021年11月10日印发执行。《规定》共有十九项条款，主要涉及以下四个部分的内容：

（一）第一部分：第一条、第二条。主要对《规定》制定的目的、依据、适用范围以及对各单位的要求予以明确。

（二）第二部分：第三条、第四条。主要是明确重大行政决策事项范围和排除事项。

（三）第三部分：第五条至第十四条。这部分是《规定》的重点，主要是明确重大行政决策合法性审查程序。包括合法性审查批办程序、送审材料、合法性审查内容、方式、时限重大行政决策合法性审查工作的保密规定、机制完善、责任追究、免除或减轻相关责任情形。这里需要特别说明的是我们对审查时限的规定为5个工作日，比省市的规定（7日）省2个工作日。

（四）第四部分：第十八条至第十九条。主要是对《规定》的参照执行和施行日期予以明确。

为进一步落实和规范重大行政决策程序，提高决策质量，根据《休宁县重大行政决策合法性审查程序规定》的要求，我县于2021年11月22日重新修订了《休宁县重大行政决策事项目录（2021）版》，目录中包括制定公共服务、市场监管、社会会管理、生态环境、经济社会发展重要规划、重要自然资源保护、利用、重大公共建设、涉及重大公共利益或社会公众切身利益等重大事项五个方面十九项重大行政决策事项。全年共审查重大行政决策事项61件，提出230条建议。

存在的主要问题：

对重大行政决策事项范围把握不准，合法性审查制度执行不严，未能做到应审尽审。

整改措施：

1.举办全县合法性审查工作业务培训会，对各乡镇、各部门从事合法性审查工作人员开展专项培训，提升审查人员的专业化水平。

2.对《休宁县重大行政决策事项目录（2021）版》中的决策事项予以明确和细化，具有更强的操作性，做到应审尽审。